据悉，广州准备出台《地方性法规评估办法》（草案），给地方立法质量打分，目的是解决诸如有些法规制定后难以执行、有些法规执行后难见实效等等立法顽疾，提高立法质量。应该说，这个初衷不可谓不好，关键是如何执行。据报道，评估分数中，由人大组成的评估组打分占总分一半、专家占三成、法规实施部门占两成———这样打出来的分数，客观吗？

　　法律是什么？法律实际上是一种契约、规则，是社会全体成员共同参与制定的社会契约、规则的最高形态，其目的是为了保护每个人的权利不受侵犯。比如，在公共场所吸烟违反了法律，主要的不是说你这样做不道德，而是因为你这样做侵犯了他人的权利。从这个意义上说，我认为衡量立法质量高低的唯一标准，就是看公众的权利有没有得到切实的保护。

　　由谁来评判公众的权利有没有得到保护？除了公众自己，还能有谁呢？但看这次广州的打分办法，我们的确没有发现公众的身影，难怪有人大常委会委员说：“法规好不好，民众才有最直接的感受，草案恰恰忽略了这点。”

　　出现这种情况，我认为是由于长期以来我们一直没有正确理解法律的内涵、地位所导致的。我们一直以来都是将法律当成一种管制的工具和手段，规定公众只准这样不准那样，法律成为一种自上而下的强制性戒条，而不是从人的权利出发、并最终落脚到保护人的权利。正是因为这个原因，我们很多的法律与公众的意愿之间往往存在相当大的偏差，而每年两会期间的一些雷人建议更是层出不穷———离开了人的权利这个基石，出现这样的结果并不奇怪。

　　同样是因为将法律当成管制的工具和手段，现在很多法律都是政府部门立法，其出发点更是不可避免地从管制的需要、便利出发，而与公众的权利诉求发生相当大的脱节、错位，其结果是造成社会矛盾聚积、社会冲突频发、社会秩序混乱。这方面我印象中最典型的比如《物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”———一句公共利益，导致多少血泪迸溅甚至生命陨灭！此外部门利益掺杂其中更是广受诟病，典型的比如高速公路的限速罚款。

　　广州人大立法对立法质量进行评估，说明广州人大对“立法参差、立法质量不高”的现状有清醒的认识，只是希望在实施的过程中有更多的公众参与，惟其如此，方能不负公众之所托、所望。